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中国政府债务余额已经超过90万亿元，如何管好这笔债务形成的庞大资产十分重要。

近期全国人大常委会预工委、全国人大财经委公布了《关于2024年度政府债务管理情况的监督调研报告》（下称《调研报告》），其中提及当前政府债务管理和风险防范化解还存在一些困难和问题时称，政府债务资金形成资产管理仍需加强。《调研报告》建议，健全债务形成资产管理。

部分政府债务“重建设、轻管理”

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，政府举借的大量债务形成了庞大的国有资产，如公路、铁路、机场、水利设施、市政设施等，但部分资产的管理存在短板，未能有效实现“资产-资金-债务”的良性循环。一些地方“重建设、轻管理”现象突出，部分地方政府将大量精力放在争取发债额度、开工建设上，而项目建成后的运营、维护、保值增值等管理工作被忽视，导致一些资产闲置、浪费甚至流失。

比如，今年7月底四川省审计厅公开的《关于2024年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，审计24个市县地方政府专项债券项目发现，11市县的17个项目资产未投入运营或闲置，总投资43.62亿元，其中债券资金31.84亿元。

吉林省审计厅今年披露的当地审计报告显示，16市县26个产业园区项目建设的标准化厂房及建筑部分闲置，涉及面积188.31万平方米，获得专项债券94.8亿元，已支出94.27亿元。

罗志恒表示，一些地方政府对政府债务形成的资产没有进行完整的产权登记、价值评估和财务核算，缺乏动态的资产管理数据库，导致“家底不清”。

近些年不少省份的地方审计报告指出，由于一些部门单位资产登记、核算不完整等，造成当地行政事业性国有资产底数不清，账实不符。

“ 目前政府债务是债务，资产是资产，两者没有有效衔接，这与中国缺少债务和资本预算有较大关系。大量优质资产‘沉睡’在平台上，其产生的收益（如通行费、租金等）没有优先或定向用于偿还对应的债务，降低了偿债能力。”罗志恒说。

他表示，目前部分政府债务形成的资产市场化运营程度低，很多基础设施资产由政府平台公司或事业单位管理，缺乏市场化运作和盘活手段（如REITs、资产证券化、股权转让等），资产流动性差，无法转化为偿债现金流。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，一些地方政府专项债券形成的资产在国有企业账上，但是偿债责任是行政事业单位，资产和负债并没有对应起来，应当加强管理。

比如，去年北京审计报告发现，昌平区47.90亿元转增区属国有企业权益，债券项目收入归属企业，还本付息责任由区级财政承担。

政府已强化管理

针对当前政府债务形成的资产管理存在的问题，目前相关部门已经出招解决。

比如，近日财政部公布《地方政府专项债券相关业务会计处理暂行规定》（下称《规定》），规范了专项债项目单位会计核算，从而加强专项债还本付息资金管理及项目资产管理，提高专项债资金使用效益。《规定》还要求项目单位应当填制“专项债券项目投资表”和“专项债券资金还款情况表”，并归集整理专项债券资金累计形成资产情况等相关信息。

财政部会计司有关负责人解读《规定》时表示，目前，专项债券相关的信息散见于各项目单位的各会计科目，缺少信息编报和汇总体系，难以形成专项债券项目资金和资产的全貌。而为满足专项债券项目管理的特定信息需求，通过上述专项信息填报，提供每一个项目的全生命周期信息，为专项债券项目的闭环管理提供有力的信息支撑。对各专项债券项目的相关信息进行汇总编报，能够形成各地区和全国专项债券项目总体建设情况、总体形成的资产以及总体还本付息情况，为加强宏观管理提供重要信息和决策依据。

罗志恒建议，对使用政府债务资金形成的资产进行一次大清查，建立全国统一的“政府债务项目资产台账”，动态更新。同时建立相匹配机制，推动实现“一项债务对应一项或一批资产”，明确每笔债务背后形成的具体资产及其运营责任。

财达证券常务副总经理胡恒松告诉第一财经，当前应加强政府投资项目的全生命周期管理，加强对项目运营、收益、资产等情况的管理，将资产运营收益与债务偿还或新增债务进行有效衔接，比如资产运营效率低下将影响地方再次申请新增债务，从而激励地方加强对于资产管理及运营等相关问题的重视程度。具体措施可以考虑建立相关资产数据库、明确各资产的管理单位和责任主体，并加强对相关债务形成的资产的审计与监督。

“建议盘活政府存量资产，大力推动基础设施领域REITs、特许经营等模式，将具备条件的存量资产转化为增量资金，回收资金优先用于偿还债务或再投入新项目建设，形成良性循环。”罗志恒说。

近些年中央和地方大力规范行政事业性国有资产管理。比如财政部去年底发布《关于强化制度执行进一步推动行政事业性国有资产管理提质增效的通知》，要求强化现有相关规章制度执行，规范资产管理行为，推动资产盘活利用，从而提高资产管理效率和使用效益。

罗志恒建议，强化绩效管理，将资产的运营效率、保值增值情况纳入地方政府和平台公司的考核体系，倒逼其提升资产管理水平。改革预算体系，逐步建立债务和资本预算，让资产和债务挂钩，明确债务用到了哪里、形成了什么资产、资产收益如何、债务如何偿还等信息。目前中国政府债务风险总体安全可控。根据财政部数据，截至2024年末，全国政府债务余额92.6万亿元（含法定债务和隐性债务），全国政府负债率（债务余额/GDP）为68.7%。这一负债率处于合理区间，低于G20国家平均政府负债率（118.2%），且政府债务对应着大量优质资产。

根据去年底公开的《国务院关于2023年度国有资产管理情况的综合报告》，截至2023年底，全国行政事业性国有资产总额64.2万亿元、负债总额12.8万亿元、净资产51.4万亿元。全国国有企业（不含金融企业）资产总额371.9万亿元、负债总额241.0万亿元、国有资本权益总额102.0万亿元，平均资产负债率64.8%。

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